金融监管“一行两会”新格局:央行统筹立法银保负责执行

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2018年03月13日 23:17 | 滑稽
3月13日上午,国务院机构改革方案出炉,方案确定银监会和保监会合并,组建中国银行保险监督管理委员会,作为国务院直属事业单位,统一监管银行业和保险业。 与此同时,此次改革方案还将银监会和保监会拟订银行......

3月13日上午,国务院机构改革方案出炉,方案确定:银监会和保监会合并,组建中国银行保险监督管理委员会,作为国务院直属事业单位,统一监管银行业和保险业。

与此同时,此次改革方案还将银监会和保监会拟订银行业、保险业重要法律法规草案和审慎监管基本制度的职责划入中国人民银行。

据《人民日报》报道,中国银行保险监督管理委员会的主要职责是,依照法律法规统一监督管理银行业和保险业,维护银行业和保险业合法、稳健运行,防范和化解金融风险,保护金融消费者合法权益,维护金融稳定。

《方案》通过后,中国金融监管体制将正式形成新的“一委一行两会”结构:国务院金融稳定发展委员会(下称“金稳委”)、中国人民银行、中国证监会、中国银保监会。在地方层面,各地金融办也正在加挂地方金融监管局的牌子,将强化地方政府对属地金融风险的管理职责。

增强监管机构协调

事实上,关于银监会与保监会合并的消息,市场早有风声。自2017年4月保监会原主席项俊波因严重违纪被查后,主席一职悬空至今。同时,银监会、保监会近年来出台多个类似的监管政策,包括治理乱象、清理问题股权、严查内部违纪、规范资金运用等文件表述高度一致。

现任央行行长周小川3月9日在回应金融监管相关问题时表示,金融监管体制改革一是弥补金融监管的空白,二是增强金融规则的制定。人民银行要牵头,“增强各个金融机构特别是监管机构之间的协调,提高协调的效率”。

全国政协委员、申万宏源证券研究所首席经济学家杨成长在接受华夏时报记者采访时表示,原来“三会”既负担着监管职能,也有行业发展规划等其他方面功能,而这次改革更强调市场监管,把有关市场调控、发展规划方面的功能上提到央行,哪些属于宏观审慎管理、金融调控功能,哪些是市场层面的监管功能,能够清晰区分开来,这也是我国金融监管改革上的重大突破。

本报记者注意到,方案出炉后,央行研究局局长徐忠公开撰文表示:此次改革一是坚持金融业综合经营方向,顺应综合经营发展趋势,“组建中国银行保险监督管理委员会”,集中整合监管资源、充分发挥专业化优势,落实功能监管并加强综合监管,提高监管质量和效率。二是分离发展与监管职能、分离监管规制与执行,“将中国银行业监督管理委员会和中国保险监督管理委员会拟订银行业、保险业重要法律法规草案和审慎监管基本制度的职责划入中国人民银行”,使监管部门专注于监管执行,提高监管的专业性有效性。三是强化中央银行宏观审慎管理职能,人民银行落实“三个统筹”,为“打好防范化解重大风险攻坚战”奠定重要基础。

“我国近年来暴露的一些金融乱象和微观局部金融风险,身兼发展与监管两职的监管部门目标冲突是重要原因。此次会议决定改革金融管理体制,分离发展与监管职能,金融发展职能由人民银行承担,能使监管者专注于监管,提高监管的专业性有效性。”徐忠介绍,人民银行承担的重要发展职能包括:一是统筹金融业发展规划,相关金融监管部门不再编制本部门发展规划,以实现发展与监管职能分离;二是统筹金融业立法,金融立法不再各自为政,避免不同法律之间存在冲突、部分法律立法进程滞后等问题;三是统筹金融业并购重组、对外开放的安全审查。

防范监管套利

过去几年里,金融业扩张迅速,尤其是金融市场混业模式发展,不同行业间的业务界限逐渐变得模糊。包括商业银行在内的多数金融机构都往综合化、多元化方向发展,跨市场、跨行业的业务链条延长。在分业监管的体制下,各监管部门无法监测真实资金的流向,易导致危机跨市场、跨行业传染,引发系统性风险。近年来,互联网金融、资管产品的监管都出现过这类情况。但在金融监管方面,却存在着监管职责不清晰、交叉监管、监管空白等问题,滋生了诸多潜在风险。

苏宁金融研究院研究员石大龙表示,就监管空白来说,我国当前“分业监管”体制与“混业经营”趋势不适应,导致部分领域监管不到位,监管套利大行其道。“就沟通成本来说,”一行三会“的行政级别相同,相互之间都只有建议权而无行政命令权,导致长期以来”一行三会“在监管过程中沟通不足,沟通效率低下,监管信息的分享机制不够畅通。”

近年来,一些保险公司在资本市场高调举牌上市公司,像宝能系通过旗下公司前海人寿高调举牌万科A股,又通过多渠道、高杠杆募集资金,向万科发起数轮进攻,最终登上万科第一大股东宝座,引起社会各界和监管层的高度关注。

由于保险公司的所属监管机构为保监会,而证券市场的监管机构证监会无法准确获取保险公司举牌股票的相关信息,从而导致无法有效监管这些保险公司的举牌行为,只能通过喊话“野蛮人”的形式来敲打这些险资。

另外,当前出现了很多新兴的金融业态,例如网络小额贷款、P2P等,大多由地方政府金融管理部门负责准入,但是对这些新兴金融业态的行为和风险监管长期缺位,而中央监管机构和地方金融管理部门的沟通、协调也不到位,导致出现不少金融风险事件。

去年,中央经济工作会议把防范化解重大风险列在三大攻坚战之首,明确指出“打好防范化解重大风险攻坚战,重点是防控金融风险”。同年11月,国务院金融稳定发展委员会成立,由国务院副总理马凯担任主任,旨在加强金融监管协调、补齐监管短板。

日前,中央财经领导小组办公室副主任杨伟民在会上表示,国务院成立了金融稳定发展委员会,目的就是要去监管现有的机构监管不到位的制度上的漏洞。“过去像金控集团跨行业可以钻一些监管的漏洞,现在党中央、国务院已经采取了一些措施,相信随着监管的到位,把制度的笼子补齐扎牢,这样风险会得到有序化解。”

今年两会政府工作报告进一步指出,强化金融监管统筹协调,健全对影子银行、互联网金融、金融控股公司等监管,进一步完善金融监管。

目前,像互联网金融、影子银行处于监管中,但像金融控股公司的监管尚存在空白。3月9日,央行副行长潘功胜在记者发布会上表示,在中国分业监管模式下,金融控股公司的监管在规则上存在空白,监管主体也不明确,这也是国务院要求人民银行牵头抓紧制定关于金融控股公司的监管规则的原因。“现在,人民银行正在会同相关部门,制定关于金融控股公司的监管规则。”

本次金融改革方案提出将银监保监进行合并监管,有利于监管机构之间统筹协调,尤其是互联网金融业务渗透在众筹、网络融资、互联网理财等众多领域,既可以避免出现“交叉区域”、“真空区域”的违规套利现象,也可防止交叉监管、监管过度,增强监管的效力,有助于守住不发生系统性金融风险的底线,维护国家金融安全。

国务院发展研究中心金融研究所副所长陈道富认为,这次改革将外部沟通协调转化为内部的部门间沟通协调,有利于解决统筹协调金融发展、填补监管真空、加强监管的有效性、兼顾金融的包容性发展和市场力量均衡等问题。“央行统领拟订银保法规和审慎监管制度职责,可以克服部门之间议而不决,或者部门利益主导部门间沟通协调的问题;有助于减少信息重复收集和系统重复建设等问题,并降低监管成本。与此同时,监管理念基本框架没有调整,可以在不引起混乱的情况下快速进入实施阶段。”

值得一提的是,在新的金融监管格局之下,对互联网金融影响几何?

苏宁金融研究院互联网金融中心主任薛洪言认为,一直以来,机构层面,大平台通常持有涉及到一行三会的多张牌照;产品层面,一款理财产品从募资、登记、发行、管理等各个环节看也会涉及多张牌照,分业监管下效率较低,难以应对复杂的金融产品创新,存在重复监管、空白监管和监管套利的问题,强监管下容易“一刀切”地取缔复杂结构产品。“未来理顺监管机构职能后,对复杂金融产品更容易实现全链条穿透式监管,互联网金融产品创新更加规范化,跨多个业态的复杂产品创新反而会迎来新的契机。”薛洪言表示。

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